Правительство спешит провести третью за последние 10 лет пенсионную реформу. И никак не может договориться, как это сделать. Кабинет министров ожесточенно спорит и уже разбился на два враждующих лагеря: социальный блок — Минтруд и Пенсионный фонд под руководством вице-премьера Ольги Голодец и финансово-экономический блок — Минфин и Минэкономразвития под руководством первого вице-премьера Игоря Шувалова. Премьер Дмитрий Медведев пока выжидает, но президент Владимир Путин подгоняет — 1 октября у него на столе должны лежать подписанные всеми спорщиками предложения по развитию пенсионной системы.

Откровенно поговорив с чиновниками Минтруда, Минфина, Минэкономразвития, аппарата правительства, администрации президента и сотрудниками Пенсионного фонда, «Ведомости» поняли, откуда такая спешка и чего боятся власти.

Страх первый. Бедные пенсионеры

У тех, кто родился после 1966 г., обязательная государственная пенсия состоит из двух частей: распределительной и накопительной. Это значит, что сейчас пенсионный платеж работодателя — 22% от фонда оплаты труда — расщепляется и идет в два котла: на выплаты текущих пенсий (16%) и на индивидуальный накопительный счет (6%). Те, кто родился раньше 1967 г., индивидуального счета не имеют, все их выплаты идут на финансирование пенсий нынешних пожилых людей, а значит, их пенсия будет состоять только из гарантированного государством пособия. Такую распределительно-накопительную систему придумали в 2002 г. Тогда нефть стоила в районе $20 за баррель, правительство не было уверено в стабильном наполнении Пенсионного фонда (ПФР) и единственным выходом казалось развитие индивидуальных накоплений.

Эта реформа дала плоды: к началу 2013 г. в накопительной системе будет 2,3 трлн руб., из которых свыше 450 млрд руб. размещено в негосударственных пенсионных фондах, а остальное — в ВЭБе. Эти деньги тают — ВЭБ вкладывает их в государственные же ценные бумаги и доход оказывается ниже инфляции. «Государство в принудительном порядке забирает деньги и инвестирует без дохода», — вздыхает сотрудник администрации президента. Он считает, что это безответственно.

Но беда даже не в том, что пенсионеры чего-то недополучат, а в том, что они будут двух сортов — побогаче и победнее. Причем победнее как раз те, у кого есть накопительная часть, а побогаче — те, кто ничего не копил. В Минтруде посчитали, что разница в размере пенсий может составить треть.

Почему так вышло? Путин считает важным элементом своей политики индексацию пенсий, а она часто опережает инфляцию. Иными словами, распределительная пенсия растет быстрее, чем накопительная. В Пенсионном фонде (ПФР) посчитали, что за последние 10 лет распределительная часть выросла вдвое больше, чем накопительная. Первые бедные пенсионеры появятся в 2022 г., это будут женщины 55 лет. Мужчины узнают, что они беднее других, в 2027 г.: у них пенсионный возраст — 60 лет. Базируясь на данных последней переписи населения, «Ведомости» подсчитали, что перспектива стать первыми «бедными» пенсионерами сейчас есть у 9,3 млн мужчин и женщин (это те, кто родился в 1967-1971 гг.). Вряд ли люди к этому отнесутся равнодушно. Получится, что тот, кто ничего не копил, будет богаче, чем тот, кто копил. Если правительство сделает вид, что так и должно быть, и не станет доплачивать разницу, начнется бунт. Похлеще, чем в монетизацию.

Государство просто вынуждено будет покрыть эту разницу, признают в правительстве. Значит, надо резервировать деньги. А это не что иное, как скрытый госдолг. В правительстве оценили, сколько потребуется денег: 2,5 трлн руб. Дефицит ПФР и сейчас велик, но все-таки в два с лишним раза меньше — 1,1 трлн руб.

Страх второй. Обманутые пенсионеры

Работа негосударственных пенсионных фондов (НПФ) — еще один страх. Они уже ворочают большими деньгами, но за ними фактически никто не следит. Сейчас никто из чиновников не дает гарантий, что НПФ смогут выполнить все взятые на себя обязательства.

Сценарий, при котором НПФ станут рушиться и на улицу выйдут обманутые пенсионеры, как это еще недавно делали обманутые вкладчики и дольщики, вполне вероятен. «Если ничего не поменять в регулировании НПФ, то именно так и будет. Это серьезно», — признает высокопоставленный чиновник правительства.

Сейчас нет никаких гарантий сохранности пенсионных накоплений. Их инвестируют управляющие компании, которые выбираются фондами. Если управляющий потерял деньги при обвале рынка, взять с него нечего. Капитал управляющих — пшик по сравнению с теми объемами, которыми они управляют: случись что — им возвращать не из чего.

Угроза не только в конъюнктуре. Объекты инвестиций, которые выбирают фонды, тоже не всегда понятны. Изначально НПФ создавались корпорациями как «денежные мешки», на которые учредитель может повесить непрофильный актив. В этом качестве НПФ используются и по сей день. Средства пенсионных резервов, размещение которых довольно слабо зарегулировано, НПФ направляют на выкуп проблемных активов у родственных банков и компаний, долей в «дочках» учредителя, финансирование долга учредителя и даже в личный бизнес руководства фонда и компаний-учредителей.

Декларируется, что это отдельные от пенсионных накоплений инвестиции, отдельный учет и вообще отдельный бизнес. Но очевидно, что, потеряв пенсионные резервы, НПФ может не выполнить и свои обязательства по пенсионным накоплениям.

Регуляторов у НПФ несколько. Минфин утверждает структуру активов, в которые можно инвестировать пенсионные накопления, и требования к компаниям, управляющим пенсионными накоплениями; Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) следит за исполнением инвестиционных стратегий, соблюдением лицензионных требований и нормативов; Минтруд с ПФР контролируют соблюдение прав застрахованных.

Но количество регуляторов не гарантирует качества — ни одно из ведомств не имеет полной картины происходящего в НПФ и потому не сможет оперативно реагировать при возникновении проблем. Дело доходит до курьезов — не так давно проверяющих из ФСФР не пустили в НПФ. Оказывается, фонд задолжал арендодателю и тот решил не пускать посторонних, пока арендатор не расплатится.

Сейчас чиновники думают, как все это поменять: ввести нормальный надзор, сделать систему страхования накоплений, ввести нормативы достаточности капитала, как у банков. Но пока всего этого нет, Минтруд предлагает уменьшить риски, сделав накопительную систему добровольной. Логика такая: если накопительная часть не будет обязательной, то государству не придется отвечать. «То, что человек делает сам, — это его собственные риски. Это больше не отношения государства и человека, а отношения фонда и человека», — категоричен чиновник Минтруда.

Минэкономразвития согласно с этой идеей наполовину: пусть из накопительной системы выйдут все, кто хочет. Так сделают немногие — только 20-25%, полагают в ведомстве. Большинство граждан изменений не заметят и как были молчунами, так ими и останутся. Это самый мягкий вариант грядущей трансформации, полагают в правительстве, он не вызовет социального напряжения. Один правительственный чиновник так и сказал: «Отменять накопительную часть пенсии нечестно: сначала ввели ее, никого не спросив, а потом отменят, не спросив».

Сами виноваты

Когда чиновников спрашиваешь, как так вышло, они признают: «Мы сами виноваты». С НПФ все понятно: все-таки 10 лет — достаточный срок, чтобы создать нормальную систему регулирования и надзора. С грядущим расслоением пенсионеров на «бедных» и «богатых» все еще хуже: оно было заложено в ходе второй пенсионной реформы.

Если первую реформу затевали от бедности, то вторую, в 2008 г., — от богатства. Когда цена на нефть превысила $120 за баррель, правительство решилось на очень затратную реформу. С 2010 г. был отменен единый социальный налог (26% с фонда оплаты труда) и введен страховой платеж (34%). Одновременно правительство валоризировало пенсионные права (увеличило трудовые пенсии через повышение пенсионных прав граждан, приобретенных ими до 2002 г., — в результате пенсию стали считать на базе выросшего расчетного пенсионного капитала) и индексировало пенсии. Пенсионеры перестали быть совсем уж бедняками, но бюджет ПФР разбалансировался окончательно. Размер трудовой пенсии с 2002 г. увеличился в 6,5 раза в номинальном размере и более чем в 2,8 раза — в реальном. По данным Минфина, дефицит бюджета ПФР в 2011 г. достиг 1,7% ВВП и, если ничего не менять, к 2050 г. он удвоится. Причем пенсии при этом все равно упадут: коэффициент замещения (отношение пенсии к зарплате) уменьшится с нынешних 37 до 20%.

Как же правительство Путина могло так просчитаться? Когда обсуждалась валоризация, тогдашние вице-премьер Александр Жуков и министр здравоохранения и социального развития Татьяна Голикова убедили всех, что нужны новые подходы к пенсионному индексированию и обязательствам. Министр экономразвития Эльвира Набиуллина и министр финансов Алексей Кудрин выступали резко против. Они упирались, говорили, что дефицит ПФР все развалит. Это был первый серьезный раскол социального и экономического блоков кабинета министров. Тогда социальщики победили. Им удалось убедить первого вице-премьера Игоря Шувалова встать на свою сторону. Он принял их обещание: в 2025 г. дефицит ПФР будет нулевым. Но для этого надо было повысить страховой взнос до 34%. И ради баланса ПФР взнос был повышен.

Но потом тандем двинулся на выборы. И Медведев поручил снизить страховой взнос с 34 до 30%. Это была очень позитивная мера, бизнес аплодировал. Взнос понизили, дефицит фонда стал расти еще больше. Нынешние прогнозы у правительства не такие оптимистичные: к 2025 г. никакого нуля не будет, а дефицит, по расчетам Минфина, достигнет почти 3% ВВП.

Теперь социальный блок предлагает новый способ погашения дефицита ПФР: либо вовсе отменить, либо сократить накопительную часть. А деньги пустить в общий котел, чтобы покрыть дефицит. Получается, что проблемы с ПФР, которые созданы правительством, будет решать обычный работник, у которого отнимают накопительную часть. «Ведомости» спросили у нескольких чиновников: «Это так?» Они говорили: «Да, это так». И опускали глаза.

Четыре с половиной компромисса

Министры никак не договорятся, о чем же докладывать Путину 1 октября. В субботу Минтруд должен был представить в правительство согласованную стратегию развития пенсионной системы до 2030 г. Но согласования затянулись, стратегия будет представлена 20 сентября, говорит представитель Минтруда. Минфин и Минэкономразвития представили отрицательные заключения, говорят чиновники этих ведомств. «Согласовывать нечего, потому что стратегии просто нет», — подытоживает один из них.

И все же нескольких компромиссов достичь удалось.

Первый. Льготы по уплате страховых взносов, которыми сейчас пользуются многие, продлеваться не будут (см. статью на стр. 03). Все плательщики должны перейти на единый страховой взнос, говорит федеральный чиновник.

Второй. Период дожития увеличивается с 19 до 21 года. Это расчетный показатель ПФР — именно столько времени он рассчитывает платить. Если период дожития увеличить, то базовая пенсия будет меньше, потому что ПФР будет делить накопленные права не на 19, а на 21.

Третий. Для самозанятого населения — индивидуальных предпринимателей, адвокатов, нотариусов, фермеров и проч. — увеличится фиксированный платеж. Сейчас их взносы рассчитываются как произведение минимального размера оплаты труда на тариф страховых взносов и на 12. Формула для самозанятых станет иной, чтобы повысить их платеж.

Четвертый. Досрочные пенсии будет финансировать не государство, как сейчас, а компании. В России еще с советских времен действуют так называемые списки «вредников» — № 1 и № 2   (1-й и 2-й классы риска). Сейчас в них входит около 10 млн человек. Правительство хочет сильно урезать список «вредников», а финансирование пенсий для оставшихся переложить на работодателей. Обсуждается введение дополнительного страхового взноса для компаний: за людей из списка № 1 — 4%, № 2 — 2%. Постепенно этот тариф будет увеличиваться и доведен до 9 и 6% соответственно.

Есть еще пятый вопрос, по которому ведомства близки к достижению соглашения: изменить требования к минимальному стажу. Минфин говорит, что его можно увеличить с нынешних пяти до 10 или 15 лет. Минтруд согласен двигаться в этом направлении, но не резко.

Но даже если все это сделать, дырка в федеральном бюджете на ближайшие три года из-за пенсионной несбалансированности останется в размере 586 млрд руб., из которых в только следующем году — 35 млрд руб.

Скорее всего, считают опрошенные «Ведомостями» чиновники, в 2013 г. деньги просто возьмут из фонда национального благосостояния.

Анекдот от Путина

Конечно, правительство могло бы просто повысить пенсионный возраст. Но Путин уже пообещал народу, что этого не будет. И теперь министры ухищряются в том, как сделать это обходным путем, по факту. Вот несколько вариантов.

Например, Минфин предлагает ввести в пенсионную формулу коэффициент выработки полного стажа 45 или хотя бы 40 лет. Сейчас средний стаж — около 30 лет. Смысл такой: если человек вырабатывает меньше, то размер страховой части пенсии будет меньше. Если эта мера будет введена, то это должно стимулировать людей работать дольше.

Можно ввести еще один стимул для того, чтобы люди не уходили на пенсию, размышляют в правительстве. Если пенсионер выйдет на пенсию позже, то сделать ему за это премию — пусть получает в 1,5 раза больше.

Есть еще более жесткое предложение: не выплачивать базовую часть пенсии тем, кто продолжает работать. Ведь пенсия — она для неработающих, а если люди работают, то пусть зарабатывают сами. Минтруд боится, что люди не поймут: «Слишком социально чувствительная мера».

Есть еще одна уловка, которая могла бы снизить дефицит ПФР: изменить порядок индексации пенсий — не по инфляции, а на среднее арифметическое между инфляцией и ростом фонда оплаты труда. Тогда пенсии продолжат расти, но не такими бодрыми темпами. Минтруд не согласен: тогда обидятся нынешние старики. Если бы на дворе был кризис, то индексацию можно было бы подрезать, объясняет чиновник Минтруда, но сейчас народ не поймет.

Ну и остается, конечно, вариант решить проблему дефицита за счет накопительной части. Социальный блок правительства сейчас предлагает сократить ее с 6 до 2%. Финансово-экономический блок возражает, что это вызовет много проблем: бюджетных (сейчас большую часть накоплений ВЭБ одалживает государству, покупая госбумаги), инвестиционных (рынок теряет длинные деньги) и политических (одни и те же руководители в одной и той же сфере принимают противоположные решения). А главное, это не решит проблему в перспективе: если государство переведет накопительную часть в распределительную, а потом начнет по заведенному обычаю все это индексировать, то к 2030 г. его обязательства вырастут в 2 раза.

Единственное, с чем легко соглашаются все опрошенные чиновники: легкого и быстрого способа перейти к бездефицитному пенсионному бюджету просто не существует. В конце августа Медведев с вице-премьерами и министрами ходили к Путину. Все ждали, что он их выслушает и поможет принять трудное решение — популярных мер не осталось. Люди живут дольше, работающих становится меньше, а у правительства нет тумбочки, из которой можно бесконечно платить высокие пенсии, объясняют чиновники. Рассказывают, что Путин всех действительно выслушал, а вместо решения рассказал анекдот.

Приносит мужик сломанный телевизор в мастерскую. Его мастер спрашивает: «Что случилось?» «Странная вещь приключилась вчера, — отвечает мужик. — Сижу, смотрю телевизор, ковыряю шилом в ухе, вдруг — раз! И звук пропал». Мастер посмотрел на мужика и говорит: «Ты, главное, дальше в ухе не ковыряй, а то изображение тоже исчезнет».

Все посмеялись. «Я вам не мастер из этого ателье. Я хочу вам предложить поковырять шилом в ухе еще», — сказал Путин. И попросил представить к 1 октября согласованную пенсионную стратегию.